AVIZ

referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, pentru abrogarea unor prevederi legale, precum

şi pentru stabilirea unor măsuri în domeniul sănătăţii

Analizând proiectul de Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, pentru abrogarea unor prevederi legale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri în domeniul sănătăţii, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.314 din 24.08.2020 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D933/24.08.2020,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Proiectul de ordonanță de urgență are ca obiect modificarea şi completarea Legii nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.399/2006, cu modificările și completările ulterioare, abrogarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.25/2020, precum și stabilirea unor măsuri financiare.

2. Precizăm faptul că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunţa asupra oportunităţii soluţiilor legislative preconizate.

3. Semnalăm că prezentul proiect reprezintă forma refăcută a proiectului de Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.158/2005 privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate, pentru abrogarea unor prevederi legale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri în domeniul sănătăţii, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.308 din 20.08.2020 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D918/20.08.2020, pentru care a fost emis avizul favorabil, cu observații și propuneri, nr.850/24.08.2020.

Având în vedere faptul că, la redactarea prezentului proiect, nu au fost însușite observațiile și propunerile formulate în avizul menționat, le reiterăm în cele ce urmează.

4. Urgenţa reglementării, aşa cum rezultă din Nota de fundamentare şi din preambul, este determinată, în principal, de necesitatea punerii în aplicare a Deciziei Curții Constituționale nr.229/2020 prin care a fost declarată neconstituțională Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020, dar și de situația epidemiologică determinată de infectarea cu virusul SARS-CoV2.

5. Referitor la soluțiile propuse, semnalăm că, prin Decizia Curții Constituționale nr.229/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr.602 din 9 iulie 2020, a fost declarată neconstituțională în integralitate, din considerente care țin de procedura legislativă, Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020 cuprinzând mai multe intervenții legislative asupra Legii nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, precum și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate.

Conform art.147 alin.(1) din Constituția României, republicată, dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale, își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind neconstituționale sunt suspendate de drept.

Prin urmare, începând cu data 9 iulie 2020, prevederile care au fost modificate sau introduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020 se suspendă de drept, urmând să-și înceteze efectele juridice începând cu data de 23 august 2020, dacă legiuitorul nu intervine pentru modificarea prevederilor atacate.

Cu toate acestea, prin prezentul proiect, doar o parte a soluțiilor prevăzute în respectiva ordonanță de urgență au mai fost preluate, asupra altora, care deja au fost încorporate în actele de bază, nemaintervenindu-se, cel puțin prin abrogarea expresă a acestora.

De asemenea, semnalăm că recent, prin Decizia nr.458/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 581 din 2 iulie 2020, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale dispozițiile art.25 alin.(2) teza a doua din Legea nr.95/2006.

Ca urmare, propunem ca, prin prezentul proiect, să se intervină și aspra respectivului alineat al art.25 în vederea punerii sale de acord cu cele statuate de Curtea Constituțională în decizia mai sus amintită.

6. Referitor la motivarea existenței situației extraordinare și a urgenței, care au determinat promovarea măsurilor pe calea delegării legislative prin ordonanță de urgență, în raport de prevederile art.115 alin.(4) din Constituția României, republicată și ale art. 43 alin.(3) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și de jurisprudența Curții Constituționale în materie, este necesară o îmbunătățire a proiectului, în sensul reformulării preambulului prin precizarea detaliată a tuturor argumentelor care să justifice atât motivele cu caracter de urgență, cât și cazul excepțional, care reclamă utilizarea acestui procedeu legislativ.

În plus, semnalăm că, prin Decizia Curții Constituționale nr.83/2020, s-a statuat, „cu privire la conceptul de situație extraordinară și conceptul de urgență, că acestea nu se suprapun cu motivarea utilității reglementării, a oportunității adoptării actului normativ sau cu scopul/rațiunea legiferării.”

Precizăm că  neargumentarea sau prezentarea necorespunzătoare a urgenței și a situației extraordinare reprezintă motive de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență.

În acest context, semnalăm că textele preconizate pentru art.I pct.3, 7-17 și art.II pct.5 nu pot fi considerate situații extraordinare care să necesite reglementare prin intermediul unei ordonanțe de urgență, fiind necesară eliminarea acestora din proiect și promovarea soluțiilor vizate - în măsura în care nu sunt lovite de alte vicii de constituționalitate - printr-un proiect de lege, eventual, cu solicitarea de a fi adoptat de Parlament în procedură de urgență.

Drept urmare, preambulul și Nota de fundamentare vor fi modificate în consecință.

7. Sub rezerva celor de mai sus, în cele ce urmează formulăm unele observații referitoare la textele preconizate, inclusiv la cele care ar putea fi incluse într-un proiect de lege.

8. La titlu, având în vedere că, în fapt, obiectul proiectului îl constituie, adoptarea de măsuri în domeniul sănătăţii, reflectate doar în intervențiile asupra Legii nr.95/2006 și a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.158/2005, abrogarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.25/2020 și stabilirea unor măsuri financiare, este necesară reformularea în consecință a părții finale, „pentru abrogarea unor prevederi legale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri în domeniul sănătăţii”.

9. La alineatul al doilea al preambulului, pentru rațiuni gramaticale, este necesar ca sintagma „prin care a fost constatate ca fiind neconstituționale” să fie redată sub forma „prin care au fost constatate ca fiind neconstituționale”.

La alineatul al șaptelea, pentru corectitudinea exprimării, recomandăm ca sintagma „pacienta cu afecțiuni oncologice ar fi nevoită să suporte din fonduri proprii această intervenție chirurgicală” să fie redată sub forma „pacienții cu afecțiuni oncologice ar fi nevoiți să suporte din fonduri proprii aceste intervenții chirurgicale”.

La alineatul al paisprezecelea, pentru o corectă exprimare juridică, sintagma „a normelor generale și obligatorii instituite de regulamentele europene” se va înlocui cu sintagma „a normelor prevăzute în regulamentele adoptate de instituțiile Uniunii Europene”.

10. Ca observaţie generală, pentru a fi în acord cu normele de tehnică legislativă, propunem ca părţile dispozitive ale punctelor de modificare şi de completare de la art.I să fie redactate după următoarele  modele:

„După alineatul ... al articolului ... se introduce un nou alineat, alin. ... , cu următorul cuprins:”;

 „Alineatul/Alineatele ... al/ale articolului ... se modifică şi va/vor avea următorul cuprins:”.

11. La art.I pct.2, propunem ca textul preconizat pentru alin.(3¹) al art.148 să fie introdus după alin.(2), în condițiile în care instituie o excepție de la acest alineat.

         Totodată, pentru corectitudinea exprimării, sintagma „schimbul de organe, țesuturile și celulele de origine umană” va fi redată sub forma „schimbul de organe, țesuturi și celule de origine umană”.

         În ceea ce privește soluția efectivă preconizată, semnalăm că aceasta, în prima parte folosește o exprimare repetitivă – „este permis schimbul de organe ...prin schimb reciproc”, iar în partea finală este redactată de o manieră ambiguă și nepredictibilă, neînțelegându-se ce s-a intenționat a se exprima prin formularea „chiar în condițiile existenței unui primitor compatibil”, deoarece pacientul român care necesită transplant este chiar primitorul.

12. În ceea ce privește intervenția de la pct.3, respectiv completarea art.230 cu alin.(2⁴), precizăm că, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020, a fost introdus un alineat cu această marcare.

Astfel, chiar dacă respectiva ordonanță de urgență a fost declarată neconstituțională, nu se mai poate introduce un alineat cu aceeași marcare, acest alineat existând în istoricul Legii nr.95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și în prezent, ca urmare a deciziei Curții Constituționale, fiind în perioada de 45 de zile ulterioare deciziei, în care aplicarea sa este suspendată.

Ca soluție, exclusiv din punctul de vedere al tehnicii legislative, o nouă normă introdusă la art.230 va trebui marcată ca alin.(2⁵).

Observația este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate textele art.I și II din prezentul proiect de ordonanță de urgență ce reproduc texte introduse în actele de bază prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020.

Însă, referitor la soluția legislativă cuprinsă la art.230 alin.(2⁴), - „Prevederile alin.(2¹)-(2³) se aplică începând cu data de 1 aprilie 2021”, semnalăm că aceasta a fost introdusă în actul de bază, în aceeași redactare, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020. Menționăm că, anterior intrării în vigoare a ordonanței de urgență amintite, prevederile alin.(2¹)-(2³) se aplicau, nefiind condiționate de împlinirea unui termen. Prin urmare, soluția preconizată la alin.(2⁴) constituie, de fapt, o normă prin care se suspendă prevederile alin.(2¹)-(2³), până la data de 1 aprilie 2021.

Precizăm că alin.(2¹)-(2³) au fost introduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.27/2019 pentru completarea art.230 din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, reglementarea conținută fiind astfel motivată în preambul:

„Având în vedere garantarea dreptului prevăzut de art.34 din Constituția României, republicată, statul român are obligația de a asigura accesul populației în mod echitabil și nediscriminatoriu la servicii medicale acordate atât de furnizori publici, cât și de furnizori privați,

În considerarea obligației statului prin Ministerul Sănătății de a institui un complex de măsuri de protecție a pacientului astfel încât acesta să poată beneficia de servicii medicale necesare în condițiile utilizării eficiente a fondurilor alocate acestui scop, astfel încât să fie atins potențialul maxim al sistemului public de sănătate din România,

Luând în considerare necesitatea unei abordări legislative unitare aplicabile tuturor furnizorilor de servicii medicale, în condițiile în care anumite prevederi se aplică numai celor din sistemul public, și nu și celor din sistemul privat aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate,

Ținând cont de necesitatea existenței unui sistem medical îndreptat spre pacient, în care serviciile de sănătate să fie acordate cât mai aproape de acesta și în funcție de opțiunea acestuia, care ar aduce un beneficiu pentru pacient în sensul în care acesta va suporta o contribuție personală față de tarifele suportate din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate cu acordul informat și prealabil în scris al acestuia,

Întrucât neadoptarea de măsuri ar avea impact direct asupra sănătății publice și ar conduce la afectarea intereselor asiguraților sistemului de asigurări sociale de sănătate, ...”.

Așadar, dacă introducerea celor trei alineate la art.230 a constituit o situație excepțională și a avut caracter urgent, astfel încât să fie adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr.27/2019, suspendarea aplicării acelorași prevederi prin prezentul proiect trebuie să aibă o rațiune care, de asemenea, să constituie o situație excepțională și să prezinte caracter urgent, dar aceste aspecte nu se reflectă în preambulul proiectului.

Prin urmare, propunem, fie motivarea măsurii în conformitate cu exigențele constituționale, fie eliminarea textului.

13. La pct.4 referitor la textul preconizat pentru art.237 alin.(4), având în vedere că documentele se emit în format electronic, și se transmit prin mijloace de comunicare electronică, este necesară reformularea în consecință a textului.

14. La pct.6, referitor la textul propus pentru art.248 alin.(1¹), având în vedere că norma prevede exceptarea de la dispozițiile unui alineat din cadrul aceluiași articol, nu mai este necesară menționarea „art.248”.

15. La pct.7 referitor la textul preconizat pentru partea introductivă a art.249 alin.(3), deși redactarea indică faptul că ar fi cumulative, condițiile prevăzute la lit.a) și b) se exclud reciproc, vizând ipoteze diferite. Pentru evitarea dubiilor în interpretare și asigurarea predictibilității textului, este necesară reformularea în consecință a acestuia.

La textul propus pentru lit.d), pentru corectitudine, sintagma „Nomenclatorul de produse medicamentoase de uz uman” va fi înlocuită cu sintagma „Nomenclatorul medicamentelor pentru uz uman”.

         De asemenea, la textul propus pentru lit.e), semnalăm că sintagma „conform legii” este prea generală. Recomandăm, pe cât posibil, menționarea actelor normative avute în vedere de inițiatori.

         Observația este valabilă și pentru pct.18, în ceea ce privește sintagma „potrivit legii” din textul propus pentru art.320 alin.(1), precum și pentru toate situațiile similare din proiect.

16.  La pct.8 referitor la textul preconizat pentru art.276 alin.(6), despre care deja am precizat anterior că nu întrunește condițiile constituționale pentru a fi promovat prin ordonanță de urgență, semnalăm că dispoziția propusă nu este concordantă cu art.543 din Codul administrativ, potrivit căruia contractul de management se încheie între persoana care ocupă funcția pentru care legea prevede obligativitatea unui astfel de contract și autoritatea sau instituția publică, prin reprezentantul său legal, cu respectarea următoarelor cerințe specifice:

a) evidențierea expresă a obiectului contractului sub formă de activități de sine stătătoare, identificabile și verificabile, și a indicatorilor de performanță aferenți acestora;

b) evidențierea expresă a drepturilor și obligațiilor ce le revin părților în executarea contractului;

c) indicarea expresă a modalităților și termenelor de verificare pentru îndeplinirea obligațiilor asumate, precum și a efectelor juridice produse de rezultatele verificării;

d) indicarea expresă a normelor generale de drept direct aplicabile raporturilor juridice, precum și modalitatea de soluționare a eventualelor litigii apărute în legătură cu derularea și executarea contractului.

În plus, precizăm că încheierea, încetarea și regulile generale privind executarea unui contract (în speță de management) constituie aspecte care se reglementează prin dispoziții de natura legii, și nu printr-un statut al unei autorități administrative, statut care se aprobă, potrivit alin.(4) al art.276, prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, este necesară reconsiderarea textului.

17.  La pct.9, deoarece se modifică în întregime un articol, textul acestuia trebuie marcat prin sintagma „Art.278.”, observație valabilă și pentru situația de la pct.12, cu referire la art.293¹.

18.  La pct.10, referitor la textul propus pentru art.293 alin.(3), pentru unitate terminologică cu alte acte normative similare, sugerăm înlocuirea termenului „câștigător” cu termenul „admis”.

Observația este valabilă și pentru pct.14, în ceea ce privește textul propus pentru art.298 alin.(1¹).

Totodată, pentru corelarea normei cu art.509 și 510 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.57/2019, cu modificările și completările ulterioare, sugerăm stabilirea unui termen în care postul de director general să poată fi ocupat temporar.

Apreciem necesară această soluție, cu atât mai mult cu cât textul propus pentru alin.(8) al aceluiași articol face trimitere la „termenul de mandat prevăzut la alin.(2) sau (3)”.

Observație este valabilă, în mod corespunzător, și pentru pct.13, în ceea ce privește textul propus pentru art.298 alin.(3).

19. La pct.11, este necesară reconsiderarea soluției cuprinse la alin.(4) al art.293, deoarece aceasta nu este concordantă cu prevederile art.543 din Codul administrativ privind încheierea contractului de management.

Totodată, sub aspectul procedurii de evaluare a performanțelor profesionale a persoanelor care ocupă posturi în instituții și autorități publice, amintim Decizia Curții Constituționale nr.818/2017 prin care s-a reținut că normele referitoare la ocuparea funcțiilor publice trebuie prevăzute într-un act normativ de natura legii, statuându-se că „delegarea atribuției de a stabili aceste norme către Guvern, prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, nu respectă exigențele principiului constituțional al securității juridice, în componenta sa referitoare la calitatea legii. În acest sens, Curtea reține că o dispoziție legală trebuie să fie precisă, neechivocă, să instituie norme clare, previzibile și accesibile a căror aplicare să nu permită arbitrarul sau abuzul” și că „sunt încălcate și dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei atribuții ce aparține în exclusivitate legiuitorului către Guvern), precum și art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la previzibilitatea și accesibilitatea legii”.

Având în vedere cele de mai sus, formularea referitoare la instituirea prin ordin al președintelui CNAS a procedurii de evaluare a performanțelor profesionale a directorilor generali, care fac parte din categoria personalului bugetar angajat cu contract de management, este susceptibil de vicii de constituționalitate, luând în considerare și prevederile art.365 alin.(2) din Codul administrativ, potrivit cărora dispozițiile cuprinse în Partea a VI-a (intitulată Statutul funcționarilor publici, prevederi aplicabile personalului contractual din administrația publică și evidența personalului plătit din fonduri publice), incluzându-le pe cele referitoare la evaluarea performanțelor profesionale, se aplică:

„a) autorităților și instituțiilor publice, precum și altor persoane juridice în cadrul cărora își desfășoară activitatea categoriile de personal prevăzute în legislația-cadru privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice;

b) funcționarilor publici, personalului angajat cu contract individual de muncă sau cu contract de management, precum și altor categorii.”.

Toate observațiile de la acest punct sunt valabile și pentru textele cuprinse la pct.13 referitor la art.298 alin.(1) și (3) și la pct.15 referitor la art.298 alin.(3¹).

20. La pct.11, reiterăm observația referitoare la faptul că prevederile propuse nu respectă cerințele constituționale referitoare la promovarea acestor soluții prin ordonanță de urgență.

La norma propusă pentru alin.(6) al art.293, deoarece titlul Legii nr.287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, a mai fost redat anterior în cadrul actului normativ de bază, se va proceda la eliminarea acestuia.

Observația este valabilă pentru toate situațiile similare când se redă titlul unui act normativ care a mai fost anterior citat.

         Pentru aceleași considerente, la pct.13, la textul propus pentru art.298 alin.(1), recomandăm eliminarea titlului Ordonanței de urgență a Guvernului nr.57/2019, cu modificările și completările ulterioare.

21. La pct.12, în ceea ce privește textul propus pentru art.293¹ alin.(1), este necesară revederea acestuia, deoarece evaluarea performanțelor profesionale realizate în executarea unui contract nu se poate face la încadrare, neexistând activitate care să fie evaluată.

22. La pct.17 partea dispozitivă, pentru respectarea exigențelor de tehnică legislativă, sintagma ”După art.298…” se va reda sub forma „După articolul 298…”.

De asemenea, textul nou propus se va reda între ghilimele și marcat în debutul său prin „Art.298¹”.

Totodată, pentru o exprimare corectă, la textul propus pentru art.298 alin.(4), sintagma „indicatorilor de referință asociați acestora trebuie au în vedere corelarea” va fi redată sub forma „indicatorilor de referință asociați acestora trebuie să aibă în vedere corelarea”.

23. La pct.18, în ceea ce privește textul propus pentru art.320 alin.(1), pentru rigoare normativă, sugerăm reformularea primei teze, astfel: „(1) Cheltuielile efective ocazionate de asistența medicală acordată persoanelor care au suferit prejudicii ale stării de sănătate prin fapta altor persoane, de către furnizorii de servicii medicale aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate, sunt recuperate de aceștia de la persoanele care răspund potrivit … și au obligația reparării prejudiciului produs…”.

         Totodată, pentru unitate terminologică cu alte acte normative similare, sintagma „autor neidentificabil” din teza a doua se va înlocui cu sintagma „autor neidentificat”.

24. La art.II pct.1, referitor la textul propus pentru art.6 alin.(3¹), pentru rigoare în exprimare, propunem ca sintagma „exemplarul 2” să fie înlocuită cu sintagma „exemplarul al doilea”.

La pct.2 partea dispozitivă, întrucât, în actuala configurație a actului normativ, art.8 alin.(2) cuprinde deja lit.e), care a fost introdusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.25/2020,  litera propusă va fi marcată prin d¹). Ca urmare, partea dispozitivă se va reformula astfel:

„2. La alineatul (2) al articolului 8, după litera d) se introduce o nouă literă, lit.d¹), cu următorul cuprins:”. (În ce privește norma propusă, aceasta se va marca în debutul său cu „d¹)”).

Reiterăm observația și pentru pct.3, litera propusă a fi introdusă urmând a fi marcată ca lit. c¹).

 La pct.6 referitor la textul propus pentru art.40 alin.(1), este necesară revederea soluției preconizate, deoarece la art.36¹ sunt prevăzute obligații pentru plătitorii de indemnizații, nu pentru beneficiarii acestora.

La pct.7, cu referire la norma preconizată la art.61 alin.(4) sugerăm a se revedea termenul de 550 zile, în contextul în care un an calendaristic are doar 365 zile, iar concediile medicale se raportează la ultimele 12 luni.

25. La art.III, pentru respectarea terminologiei consacrate, sintagma „personalul medical și nemedical din unitățile sanitare publice” va fi redată sub forma „personalul medical și auxiliar din unitățile sanitare publice”.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.854/25.08.2020